一、问题的提出
进入21世纪，特别是2003年爆发非典疫情以来，我国应急管理发展进入快车道，基层应急管理工作逐步提速。在制度建设方面，据不完全统计，从2007年7月印发的《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》（国办发〔2007〕52号）到2024年2月中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过的《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，包括防灾救灾、疫情防控、基层应急队伍建设等在内的在中央层面专门性的基层应急管理政策法规、规范性文件已有110多份，涉及领域非常广泛。特别是新时代以来，国家进一步加快了基层应急管理政策制定和完善的步伐，这对推进基层应急管理能力具有先导性、基础性作用。2015年5月29日，习近平总书记在《在十八届中央政治局第二十三次集体学习时的讲话》中要求“维护公共安全体系，要从最基础的地方做起。要把基层一线作为公共安全的主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。”[1]《国家防灾减灾救灾委员会办公室关于做好2024年全国防灾减灾日有关工作的通知》规定，2024年5月12日第16个全国防灾减灾日的主题是“人人讲安全、个个会应急——着力提升基层防灾避险能力”。政策制定的目的是要切实有效地贯彻，这就需要执行政策的人员和参与的社会公众对有关政策有清晰、明确、精准的理解。因为对应急管理政策及其蕴含的精神、理念、原则的精准理解是不折不扣执行政策的基本前提与重要基础。
笔者近年来在一些省、直辖市和自治区的县、乡镇、城乡社区的实地调研中发现，在政策理解方面，基层应急管理部门和人员面临很多困惑，其中突出的问题主要表现在两个方面：一是基层应急管理政策法规数据库建设问题。由于基层应急管理涉及部门、主体、层级较为复杂，基层应急管理人员不知道中央、省、市等上级部门就基层应急管理方面制定了哪些政策，从哪里能找到这些政策，以及这些政策的核心精神是什么。他们也没有专门人员跟踪、梳理和研究这些政策，亟须有人对这些政策进行搜集、分门别类进行整理进而使之数据库化，并且对之持续更新，方便随时查阅和学习。二是对这些基层应急管理政策及其变迁进行系统、全面地学习，确保清晰、准确领会这些政策的具体内容及其背后的理念和精神内核，真正做到依法行政。
相对于基层应急管理人员的政策解读和领会需求，除了基层政府和职能部门外聘专家讲座解读和党校（行政学院）的短期培训外，对基层应急管理政策从正本清源的角度进行学术研究的著作与研究论文相对较少。从社会层面来看，结合每年三月份全国“两会”期间全国人大代表、政协委员的相关提案以及有关专家学者的呼吁和国家级媒体记者的采访报道来看，对国家政策的阐释基本上是宏观性、概括性的泛泛而谈，且内容大多雷同。有的提案从应急管理政策的角度来看，对如何理解基层应急管理政策提出了挑战，也因此引起了巨大争议。例如，2024年3月7日，有位全国人大代表提出的提案，强调“青少年需要吃苦和锻炼，建议学校在极端天气条件下，确保安全的前提下鼓励学生上课，以提高他们的逆商和抗击打能力。”[2]在这里，一个非常关键甚至致命的问题是：若是状态已经处于“极端天气条件下”了，那么很可能出现几吨重的汽车也会像纸片、树叶一样吹向空中，就说明这种情况已经危及生命，情景危险到已经根本不适合到校上课了，沿海的渔船、货船都要根据要求停靠在港口不能出港，此时再往学校去途中很可能造成师生性命不保，这种情形在本质上已不是“需要吃苦和锻炼”和“提高逆商和抗击打能力”的问题了。学生抗逆力的培育必须在风险可控的范围内才能切实有效，超出可控范围就是人为地制造灾难，这是对现实社会中很多活生生的悲剧性案例研究之后得出的一个常识性结论。况且，现在互联网时代的线上教学也足以同步做到线下教室学习的效果。因为，我国有关政策对极端天气的界定非常明确，还有就是这一提案部分内容违背了国家多年来一直推行和强化的“关口前移”“生命教育”和风险管理的政策要求，也偏离了国家强调和坚持的“以人为本”“人民至上、生命至上”的理念。这也是媒体对这位全国人大代表采访内容报道之后引起争议的重要原因。虽然这位全国人大代表的出发点是好的，消除当前教育方面存在的某些弊端与问题的愿望也是积极的，但是这位代表显然对国家有关应急管理政策不是太了解，同时对它们的理解也出现了偏差，这就需要系统地、全方位地理解基层应急管理政策，达到理解的精准性是一个非常重要的目标。
笔者对比自建的应急管理政策法规数据库、相关研究和实际调研情况后分析发现，在当前对基层应急管理政策的精准理解方面有些困惑或者忽视的地方，阻碍了应急管理能力的提升。
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